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[51]第三，监管者必须习惯在媒体和人民瞩目下履职。

《检察官法》在附则第68条中规定人民检察院的检察官助理在检察官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务。从这个意义上说，此等规定实乃违背人民意志的正当性存疑之非良法规定。

不但《法官法》和《检察官法》本身没有说明何谓社会公平正义、何谓全心全意以及这里的人民是谁，而且所有的法律法规及规范性文件都没有对社会公平正义全心全意和人民作出界定。当多数的一线办案法官和检察官纷纷被问责，那这个法本身的合法性和合理性能否经得起历史检验，也就不言而喻，此其一。省级法官遴选委员会的组成人员应当包括地方各级人民法院法官代表、其他从事法律职业的人员和有关方面代表，其中法官代表不少于三分之一。如果是同一个主体的话，那就成了人大提请人大免除。[3] 2017年9月，第十二届全国人大常委会第二十九次会议同时对《法官法》和《检察官法》作了修订。

此等法律规定真要实施起来，其结果自然只能是上演黑色幽默剧了。立法者没有肯定地将提请免除的主体告诉我们，而我们也很难从本条款的上下文中推测这个主体是哪个机构或某个人。[16]二代表们是否有效地参与了名单的设定，即，在作成决定之前，所有成员应有平等、有效的机会让其他成员知道其对政策的看法。

而之后尽管1954年宪法取代了共同纲领并于第26条明文规定全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议，但实践中这种以一揽子表决方式产生主席团的做法从未变过，选举的二元含义延续至今。[41] 徐秀义：乡镇人大主席团的职权和工作方式，徐秀义主编：《乡镇人大建设的理论与实践》，中国人民公安大学出版社1995年版，第264页。2、酝酿并形成最终名单草案。[8]常委会（乡镇人大则由主席团）可以根据代表意见作出解释，在必要情形下也可能进行调整。

绝大多数情形下，法律对各级人大会期长短未作规定。[7] 张玉华：人民代表大会会议主席团发挥作用的实践与思考，《人大研究》2017年第11期，第33页。

[33] 陈道斯等：人代会主席团成员要不要投票表决？，《浙江人大》2012年第9期，第59页。从前文看，主席团并非通常所谓虚权临时机构，它同时承担程序性和实质性职能，故有人认为它是人大领导机构[1]或者微型代议机构，[2]甚或将其置于大会之上，取而代之。虽然法律对各级人大的规模作了统一规定，但对主席团却未作统一规定，为此，尽管不少地方人大议事规则都对主席团规模作了规定，但无论上下级还是同一级人大之间，主席团规模都存在相当差异。就此而言，较之乡镇人大，全国人大以及县级以上地方人大采用一揽子表决办法产生主席团的做法对民主原则的冲击更弱些。

由于其在民主政治生活，尤其是人民代表大会制度的运作过程中发挥着重要作用，为此，理论界和实务界对主席团产生办法也给予了一定关注，不过，不少问题有待深化，例如主席团职权性质，产生办法是否应否遵循民主原则和效率原则以及在多大程度上遵循了这两个原则，能否以效率原则正当化主席团产生办法之违反民主原则，是否应当对不同层级人大主席团作出区别对待，等等。[25] 比照胡锦光、韩大元著：《中国宪法》，法律出版社2016年第3版，第204页。名单草案形成之后，则由人大常委会（乡镇人大则由主席团）在人大召开预备会议前提交各代表团讨论，提出意见，如果较多代表团对主席团名单草案有不同意见，常委会（乡镇人大则由主席团）可以提出调整意见。[38]（见附表1）鉴于全国人大及其主席团规模都相当庞大，依一般经验而言，若逐一选举主席团成员，必然耗费大量人力、物力以及时间成本，这无疑会影响人大功能的发挥。

结语 综上，虽尚不能认为以表决取代选举产生主席团的做法实质违反民主原则和效率原则，从而违宪、违法，但在表面上疑问仍在，应如何解决呢？窃以为，以下解决方案可供参考： 首先，对选举作历史或者扩大解释。——在许多场合下，民主原则与多数决可以交替使用——为此，即便采取决定而非选举的方式产生主席团，只要仍然遵循多数决原则，则尚不能认为它实质违反了民主原则，因为：尽管它一定程度上限缩了代表的选择自由，但就主席团人选进行表决时，它并未背离一人一票，票权平等的一般原则。

在这种情形下：一方面或许可以认为1954年宪法、1982年宪法以及其他相关法律中的选举主席团条款只是此前的一揽子表决的方法的映像，尽管就通常意义上的选举而言，它或许词不达意，但毋宁这就是本来的意思。[20]倘若此种情形大量存在，将严重减损主席团名单的确定的民主基础，从而影响其合宪性和合法性，应当给予关注。

（2）难以保障代表意思的真实表达。(二)人大和主席团的规模。在人代会预备会议选举前，将名单草案提交各代表团酝酿，征求代表意见，确定正式候选人后，才提交预备会议表决选举。不过，倘若采纳前一意见，不免要担心法律概念失去应有规范内涵，以至于不具确定性和可预见性，侵蚀法的统一性，并危及现代民主法治国家的存在基础，故仍应对选举一词作通常理解，同时突出其所应承载的民主原理。不过，这一方面同样可能产生信息级联问题，代表同样可能由于存在从众心理，接受来自提出名单领导和其他议员的暗示，从而背离自己的决定而举手表示赞同。[11] 蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2005年第4版，第346页。

（一）主席团的职能 尽管主席团性质上是人大会议临时机构，不过，宪法、《全国人民代表大会组织法》、《代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》以及相关人大议事规则等赋予其多项职能，主要有：1、主持和组织人大会议的权力，具体而言包括：决定会议进行、选举和表决议案的方式。如果代表对其中个别候选人确有不同意见，人大常委会可以作出解释，甚至进行调整。

[17] 参见Robert A Dahl, Ibid, p.37。[17]就实务而言，冯国海认为，从主席团成员候选人产生背景看，一般由党委组织部门和人大常委会有关工作机构提出，经主任会议讨论，报党委原则同意，再提请人大常委会会议讨论，确定名单草案。

不过，这在实质上是否违反了民主原则呢？个人以为不无商榷的余地。参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年第4版，第155页。

[32] 蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2005年第4版，第429-430页。有无、有多少实质性权力，乃是决定能否以效率为由而阻却现有主席团产生办法违宪或者违法的核心要素。决定议案、罢免案、质询案审议程序，组织各代表团审议列人大会议程的议案。[23] 参见【美】罗伯特·A.达尔著：《民主及其批评者》，曹海军、佟德志译，吉林人民出版社2006年版，第144页。

[21] 吴信华著：《宪法释论》，三民书局2015年第2版，第120页。具体而言： （一）会期的长短。

[13] 【德】康拉德·黑塞著：《联邦德国宪法纲要》，商务印书馆2007年版，第104页。不过，也有人指出，在实践中，地方人代会预备会议一般安排时间较短，选举大会主席团……先由工作人员宣读名单草案，再由主持人直接以同意、不同意、弃权等举手方式确定通过。

此外，政治心理学的研究表明，候选人数量越多，需要处理的信息量越大，或者由于怠惰或者时间和精力的限制，选民更难以甄别候选人之间的差异[39]，表决更恣意，易言之，在该情形下，逐一选举既不具有可操作性，也明显不符合效率原则，因此现行做法具有一定合理性。【美】罗伯特·达尔著：《论民主》，李柏光、林猛译，商务印书馆1999年版，第44页。

此外，由于乡镇人大不设常务委员会，故法律赋予主席团更多职能，包括：召集下次人大会议。[23]此外，如果代表不满意其中部分候选人，仍可以通过弃权或者反对予以表示，并非完全丧失了选择机会。另一则是坚持宪法和法律规定，改变主席团产生办法，使之符合选举的通常涵义，于此可以减少主席团人数，以确保可操作性，[46]也可以比照人大常委会委员产生办法，改采无记名、差额的联记投票进行选举。2、至于举手表决，冯国海认为由于会前已对主席团成员进行了充分酝酿……再进行投票表决，从实际操作层面来说，意义实在不大，用一次性举手表决就好。

于此而言，首先必须明确效率或原则是否宪法基本原则，或者至少是宪法所追求的重要价值之一。恰如有学者所指出的，民主国家既系以人民为主而要求国家统治权限的行使，则民主政治当以获得多数的支持为基础，即政府统治的正当性应来自于多数人的支持。

[28]尽管较之鼓掌通过，举手表决可以统计反对和弃权情况，可以全面反映代表意志，对主席团形成一定压力，提示他们有向大会负责的义务。党政领导干部多，一般干部少。

不过，其产生办法究竟合宪、合法与否，个人以为应当从以下三个方面予以判断： （一）主席团名单草案的确定与民主原则 主席团名单草案的确定是否合乎民主原则，应当从两方面加以考虑：一是代表们对候选人是否充分知情，即在合理时间范围内，所有代表是否有平等、有效的机会了解各种备选项及其可能后果。除了换届时略有些变化，但大致都在这个框架内操作。